Banknotenausschreibung gescheitert? Ursachen, Folgen und Strategie für den erfolgreichen Neustart

Banknoten- und Münzausschreibungen scheitern meist aus einem von vier Ursachenkomplexen. Erstens sind die technischen Spezifikationen zu restriktiv oder unklar formuliert – etwa wenn Sicherheitsmerkmale so eng definiert sind, dass sie faktisch nur ein Bieter erfüllen kann, oder wenn sich Anforderungen widersprechen. Zweitens fehlt Marktkenntnis: Die Ausschreibenden wissen nicht, wie klein der Kreis global verfügbarer Hersteller mit der geforderten Kapazität tatsächlich ist, und laden zu viele nicht wirklich passende Bieter ein. Drittens treten Prozessfehler auf – ungenaue Bewertungskriterien, mangelnde Transparenz oder politische Einmischung in eigentlich technische Entscheidungen. Viertens ist die Vertragsgestaltung zu einseitig zulasten der Bieter, etwa durch unbegrenzte Haftung oder unrealistische Lieferpläne, sodass sich seriöse Anbieter zurückhalten. Ein fünfter, oft unerkannter Faktor ist Insider-Bias – wenn Personen im Ausschreibungsprozess selbst wirtschaftliche Interessen an bestimmten Herstellern haben.

Zu den häufigen Beschaffungsfehlern zählen zu ambitionierte Anforderungen, etwa Toleranzen, die enger sind als der industrielle Standard, eine faktische Beschränkung auf nur eine realistisch infrage kommende Druckerei ohne echten Wettbewerb, unzureichende Absicherung der Lieferkette ohne Dual-Sourcing für kritische Materialien, Verträge, die Mengenschwankungen nicht flexibel abbilden, fehlende Übergangspläne für den Fall, dass ein Bieter ausfällt, sowie Sicherheitsanforderungen, die regelmässige, aber im Budget nicht vorgesehene Investitionen der Bieter verlangen, etwa jährliche Drucktechnologie-Updates. Solche Fehler lassen sich erkennen durch frühzeitige Marktgespräche mit potenziellen Bietern, Benchmarking mit anderen Zentralbanken, eine externe Prüfung der Ausschreibungsunterlagen und Szenario-Simulationen – was passiert etwa, wenn ein Bieter dreissig Prozent weniger liefert als vereinbart, oder wenn eine neue Sicherheitsnorm kurzfristig Investitionen erzwingt?

Ein Scheitern der Ausschreibung hat mehrschichtige Folgen. Finanziell sind die bereits investierten Mittel für externe Beratung, Ausschreibungs- und Prüfkosten verloren, und der Prozess muss von vorn beginnen. Operativ zwingt ein drohender Banknotenmangel häufig zu Notfallbeschaffungen zu Prämienpreisen oder zu kurzfristigen Importen, was die Bilanz der Zentralbank belastet. Reputationsseitig können internationale Märkte an der Zahlungsfähigkeit zweifeln, was Inflationsdruck und Vertrauensverlust bei nationalen wie internationalen Partnern nach sich zieht. Rechtlich drohen Schadensersatzforderungen von Bietern, wenn Interessenkonflikte nicht offengelegt oder Prozesse unzureichend dokumentiert wurden, dazu parlamentarische Kontrolle und Prüfungen durch Rechnungshöfe. Und nicht zuletzt geraten verantwortliche Führungskräfte persönlich unter Druck und müssen sich in Untersuchungen erklären. In Summe kann ein gescheitertes Ausschreibungsverfahren bei einer durchschnittlichen Zentralbank direkte und indirekte Kosten in einer Grössenordnung von mehreren Millionen Euro verursachen.

Unmittelbar nach dem Scheitern sind drei Stränge parallel zu verfolgen. Bei der Notfall-Liquidität geht es darum, ob die bisherige Druckerei eine Übergangsmenge liefern kann, ob Polymer-Noten kurzfristig importiert werden können oder ob Münzstätten und Druckereien in Nachbarländern aushelfen können – die Zentralbank sollte hier proaktiv handeln, ohne die Öffentlichkeit unnötig zu verunsichern. Parallel dazu sollte ein unabhängiger, neutraler Berater beauftragt werden, der den gescheiterten Prozess mittels Root-Cause-Analyse aufarbeitet, Fehler dokumentiert und Empfehlungen erarbeitet, ohne dabei einzelne Personen an den Pranger zu stellen – das schafft die nötige Glaubwürdigkeit für die zweite Runde. Und schliesslich müssen Vorstand und Regierung intern umfassend über Probleme, Notfallmassnahmen und den Zeitplan für die zweite Ausschreibung informiert werden; politische Rückendeckung ist an dieser Stelle essenziell, während die Kommunikation nach aussen zunächst zurückhaltend bleiben sollte, um Spekulationen zu vermeiden.

Aus Fehlern zu lernen, gelingt nur mit Struktur. Dazu gehört eine ehrliche Dokumentation: Welche Anforderungen waren unklar, welche Bieter haben sich zurückgezogen und warum, welche Bewertungskriterien haben zu Kontroversen geführt? Dazu gehört auch eine wirklich externe Perspektive – ein unabhängiger Berater muss offen benennen können, was schiefgelaufen ist, auch wenn das unbequem ist. Auf dieser Basis lässt sich das Prozessdesign überarbeiten: Müssen Anforderungen neu formuliert werden, sollte die Bewertung transparenter erfolgen, sollten Bieter künftig früher in Pre-Tender-Dialogen eingebunden werden? Ebenso gehört eine ehrliche Prüfung der eigenen Rollen und Kompetenzen dazu – wer hätte welchen Fehler erkennen können, braucht es ein spezialisiertes Beschaffungsteam oder dauerhafte externe Expertise? Und schliesslich lohnt sich der Blick nach vorn: Welche künftigen Anforderungen, etwa höhere Polymer-Anteile, neue Sicherheitsmerkmale oder Nachhaltigkeitskriterien, sollten schon in die nächste Ausschreibung einfliessen? Ein solcher Lernprozess dauert in der Praxis meist vier bis acht Wochen nach dem formalen Scheitern.

Ein unabhängig geführter Neustart gliedert sich typischerweise in fünf Phasen. In der Diagnosephase (vier bis sechs Wochen) steht die Root-Cause-Analyse im Zentrum, ergänzt durch Interviews mit Bietern, Ausschreibenden und weiteren Stakeholdern. In der Überarbeitung der Anforderungen (sechs bis acht Wochen) werden Spezifikationen vereinfacht, ohne die Sicherheit zu opfern, und so formuliert, dass mindestens vier bis fünf Bieter sie realistisch erfüllen können. Die Marktforschungsphase (vier bis sechs Wochen) umfasst individuelle Pre-Tender-Gespräche mit potenziellen Bietern, um deren Kapazitäten, Kosten und Bedenken zu verstehen und die Wettbewerbsfähigkeit der Ausschreibung sicherzustellen. Beim Redesign der Ausschreibung (sechs bis acht Wochen) entstehen neue Tender-Dokumente, eine klarere Bewertungsmatrix, eine verbesserte Vertragsvorlage und ein Kommunikationsplan. Und in der Kampagnenphase (vier bis sechs Wochen) werden qualifizierte Bieter aktiv eingeladen, Fragen beantwortet und über eine Roadshow mit Marktteilnehmern verlorenes Vertrauen zurückgewonnen. Insgesamt dauert ein solcher Neustart meist fünf bis sieben Monate, sodass die zweite Ausschreibung frühestens drei bis sechs Monate nach dem ersten Scheitern startet.

Vor dem Neustart lohnt sich eine strukturierte Prüfung: Ist die Root-Cause-Analyse des letzten Scheiterns dokumentiert und intern akzeptiert? Wurde ein unabhängiger Berater ohne Verflechtungen mit Bietern beauftragt? Wurden die Anforderungen mit mindestens drei potenziellen Bietern auf Erfüllbarkeit geprüft? Sind die Bewertungskriterien transparent, gewichtet und dokumentiert? Wurde die Vertragsvorlage juristisch geprüft und auf eine faire Risikoverteilung hin überarbeitet? Gibt es einen Notfall-Lieferplan für den Fall, dass ein Bieter ausfällt? Sind Kommunikations- und Eskalationsketten klar definiert? Wurden Interessenkonflikte aller Beteiligten schriftlich offengelegt? Ist der Audit-Trail aller Bewertungsentscheidungen vorab festgelegt? Und ist der Post-Award-Prozess – Übergabe, Qualitätsaudits, Zahlungsmeilensteine – geklärt? Eine so durchgearbeitete Checkliste senkt das Risiko rechtlicher Anfechtungen spürbar und erhöht gleichzeitig die Akzeptanz bei den Bietern.